RESUMO: o presente trabalho tem como escopo analisar implantação da audiência de custódia no Brasil, especialmente após o julgamento das cautelares requeridas na ADPF n. 347 junto ao STF, em que se decidiu pela sua regulamentação pelo CNJ, que editou a Resolução n. 213/2015, utilizando-se como justificativa o Pacto dos Direitos Civis e Políticos e da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, ratificados pelo Brasil, que preveem a apresentação da pessoa presa, sem demora, à presença de um juiz ou de outra autoridade habilitada por lei a exercer funções judiciais. Neste sentido avaliou-se a figura do Delegado de Polícia, como “outra autoridade habilitada por lei a exercer funções judiciais”, tendo em vista possuir atribuição de prender e soltar, nos mesmos moldes judiciais, além de diversas outras atribuições. Identificou-se que no Brasil existe uma cultura de decretação de prisão preventiva, o que contribui com a continuidade do estado de coisas inconstitucionais no sistema penitenciário nacional. Ao final, indicou-se propostas legislativas para minimizar o número de realização de audiência de custódia no país, bem como reduzir o número de presos provisórios, o que certamente reduzirá os gastos públicos, não só com a redução das audiências de custódia, mas também com o custeio do preso provisório, que não é diferente do preso definitivo.

Palavras-chave: Audiência. Custódia. Superpopulação. Carcerária. Delegado. Fiança. Medidas. Cautelares. Prisão.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2 O FUNDAMENTO INTERNACIONAL DA AUDIENCIA DE CUSTÓDIA EM UM PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL E INFRANCONSTITUCIONAL.  3 A POLÍTICA DE DESENCARCERAMENTO EM FACE DO ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAIS NO SISTEMA PENITENCIÁRIO BRASILEIRO. 3.1 PENAS SUBSTITUTIVAS À PRISÃO. 3.2 MEDIDAS CAUTELARES DIVERSAS DA PRISÃO E A AMPLIAÇÃO DA FIANÇA NA ESFERA POLICIAL. 4. O BIS IN IDEM QUANTO A APRESENTAÇÃO DO PRESO À AUTORIDADE ESTATAL. 5. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS.

1. INTRODUÇÃO

A audiência de custódia já é realidade em todos os Estados brasileiros, conforme pode ser confirmado no Mapa da Implantação da Audiência de Custódia no Brasil, disponível no Conselho Nacional de Justiça (CNJ)[1], mas certamente, em virtude da sua recém implantação, ainda não é realidade em todas as comarcas do país. O projeto da audiência de custódia foi lançado no dia 06 de fevereiro de 2015, no Estado de São Paulo, pelo CNJ, ocasião em que o Ministro Lewandowski anunciou a intenção de levar o projeto às demais capitais do país, sendo que o Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário (DMF) já havia preparado o terreno em algumas unidades da federação tais como: AM, MT, TO, PI, CE, DF, PB, PE, MG, ES, PR, SC, RJ e MA[2].

Mas nem tudo são flores, pois após a implantação da medida, várias críticas foram surgindo quanto a uma possível impunidade, na medida em que autores de crimes graves foram colocados em liberdade durante a audiência de custódia, trazendo um descontentamento à sociedade no geral, bem como aos policiais que realizaram a prisão. Daí a importância de se analisar a real justificativa para implantação da referida audiência. Seria uma política de repressão à tortura ou política de desencarceramento?

Responder esses questionamentos será o objetivo do presente trabalho, especialmente, levando em consideração os argumentos lançados pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) Nº 347, cujo impetrante Partido Socialismo e Liberdade ( PSOL), ao expor o estado de coisas inconstitucionais[3] no sistema penitenciário brasileiro, formulou diversos pedidos em medida cautelar, sendo um deles a implantação da audiência de custódia pelos juízes brasileiros, tendo o STF se pronunciado para determinar ao CNJ que adotasse as providências necessárias para obrigar os juízes e tribunais cumprirem a recomendação expressa no artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e art. 7.5 da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, para que em um prazo de até noventa dias, promovam as audiências de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas, contados do momento da prisão[4].

Assim, a decisão na ADPF n. 347 e a decisão prolatada na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) [5] n. 5240, em que se arguia a inconstitucionalidade do Provimento Conjunto n. 03/2015, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que disciplinou as audiências de custódia no âmbito daquele tribunal, obrigou o CNJ a baixar a Resolução do CNJ n. 213, de 15 de dezembro de 2015, que “Dispõe sobre a apresentação de toda pessoa presa a? autoridade judicial no prazo de 24 horas”, isto é, obriga, regulamenta e uniformiza as audiências de custódia em todo o território nacional.

Além das críticas surgidas contra a audiência de custódia veiculadas nas redes sociais, em virtude da soltura de criminosos após a suas prisões, o que, em princípio, revela uma cultura brasileira de encarceramento, a dificuldade de cumprir com a execução da audiência de custódia, em todas as esferas do poder público, também fez surgirem críticas pelos atores envolvidas na persecução criminal (delegados[6], policiais[7], promotores[8], juízes[9], advogados[10]).

Mas para não sermos leviano, ainda nesta fase introdutória, existem aqueles que são favoráveis à audiência de custódia, a exemplo dos próprios requerentes da ADPF 347, a unanimidade dos Ministros do STF e demais autoridades que oficiaram no pedido, além, é claro, de diversas outras entidades, tais como a Defensoria Pública[11] o Ministério Público Federal[12], Ministério Público de São Paulo[13], organizações de direitos humanos, tais como Justiça Global, a Conectas Direitos Humanos, a Pastoral Carcerária, o Instituto Sou da Paz, o Instituto de Defesa do Direito de Defesa (DDD), entre outros.

Uma questão que será objeto de análise neste trabalho diz respeito à referência “à outra autoridade habilitada por lei a exercer funções judiciais”, prevista no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e na Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, conhecida como Pacto de San José da Costa Rica, uma vez o Brasil possui um sistema persecução criminal que conta com três tipos de autoridades públicas, ambas de natureza jurídica (o Juiz, o Promotor e o Delegado de Polícia) e sujeitas à responsabilização por abuso de autoridade, bem como por crime de tortura, seja na forma comissiva ou na omissiva. Além disso, junto a estas autoridades, também oficiam os advogados, cuja falta é suprida com a atuação dos defensores públicos, quando existente.

Daí, é de se questionar se a figura do Delegado de Polícia, com atribuição de prender em flagrante, arbitrar fiança, determinar a liberação no caso de prisão ilegal ou quando não presentes os requisitos legais para decretar a prisão em flagrante, não caracterizaria a “outra autoridade”?  

Importa ainda verificar se as exigências das referidas convenções internacionais estão alinhadas com as disposições da Constituição Federal, cujo capitulo que trata dos direitos e garantias fundamentais, não exige a apresentação do preso imediatamente ao juiz, muito menos em 24 horas, conforme previu o Conselho Nacional de Justiça.

Sendo assim, procurar-se-á sintetizar o trabalho em três tópicos. Primeiramente discorrer sobre os fundamentos internacional e nacional que justificaram a implantação da audiência de custódia, para em um segundo momento, tecer considerações sobre a política de desencarceramento em face do estado de coisas inconstitucionais no sistema penitenciário brasileiro, ocasião em que se fará um resgate da evolução legislativa percorrendo as penas restritivas de direitos, as medidas alternativas à prisão, bem como das medidas cautelares diversas da prisão, para finalmente, discorrer sobre um possível bis in idem quanto a apresentação do preso à autoridade estatal, tendo em vista a figura do Delegado de Polícia, no cenário da persecução criminal brasileiro.

2 O FUNDAMENTO INTERNACIONAL DA AUDIENCIA DE CUSTÓDIA EM UM PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL E INFRANCONSTITUCIONAL.

O primeiro fundamento internacional para justificar a criação da Audiência de Custódia foi o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, adotado pela XXI Sessão da Assembleia-Geral das Nações Unidas (ONU), em 16 de dezembro de 1966, incorporado pelo Decreto n° 592, de 6 de julho de 1992, que prevê no seu art. 9, n. 3, primeira parte, in verbis:

3. Qualquer pessoa presa ou encarcerada em virtude de infração penal deverá ser conduzida, sem demora, à presença do juiz ou de outra autoridade habilitada por lei a exercer funções judiciais e terá o direito de ser julgada em prazo razoável ou de ser posta em liberdade [...][14]

Já, o segundo documento internacional foi a Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, conhecida como Pacto de San José da Costa Rica, incorporado ao direito brasileiro pelo Decreto n° 678, de 6 novembro de 1992, que no seu art. 7º, n. 5, preconiza que:

5. Toda pessoa presa, detida ou retida deve ser conduzida, sem demora, à presença de um juiz ou outra autoridade por lei a exercer funções judiciais e tem o direito de ser julgada em prazo razoável ou de ser posta em liberdade, sem prejuízo de que prossiga o processo. Sua liberdade pode ser condicionada a garantias que assegurem o seu comparecimento em juízo. [15]

Veja que ambos documentos internacionais foram cunhados antes de 1970, época em que o Brasil ainda vivia o regime militar, sendo ratificados somente após a Constituição Federal de 1988, devendo ser rememorado que em 2009, o STF no julgamento do Recurso Extraordinário nº 466.343/SP, relativo à prisão do depositário infiel em alienação fiduciária, passou a entender que os tratados internacionais sobre direitos humanos ingressam na ordem jurídica brasileira com o status de norma supralegal, ou seja, acima da legislação ordinária e abaixo da Constituição Federal, considerando ilícita a prisão de depositário infiel qualquer que fosse a ilegalidade do depósito[16].

Pelo teor dos dispositivos internacionais, é possível extrair algumas razões para a apresentação do preso à autoridade judicial ou autoridade habilitada por lei a exercer funções judiciais, destacando-se a verificação de possível tortura, a legalidade da prisão, bem como a possibilidade de o preso ser posto em liberdade, sem prejuízo do prosseguimento da persecução criminal.

No tocante às disposições da Constituição sobre prisão, ao analisarmos as garantias constitucionais insertas no art. 5º, identificamos as seguintes garantias:

Art. 5º [...]

LXI - ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;

LXII - a prisão de qualquer pessoa e o local onde se encontre serão comunicados imediatamente ao juiz competente e à família do preso ou à pessoa por ele indicada;

LXIII - o preso será informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer calado, sendo-lhe assegurada a assistência da família e de advogado;

LXIV - o preso tem direito à identificação dos responsáveis por sua prisão ou por seu interrogatório policial;

LXV - a prisão ilegal será imediatamente relaxada pela autoridade judiciária;

LXVI - ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando a lei admitir a liberdade provisória, com ou sem fiança. (Sem negrito no original)

A Constituição não prevê a apresentação do preso em 24 horas ao juiz, mas também não proíbe que sejam criadas normas neste sentido. Ocorre que até a presente data, não existe lei regulando a audiência de custódia no Brasil, muito pelo contrário, pois mesmo após o Brasil ratificar os tratados acima, leis foram criadas pelo parlamento, sem exigir a apresentação do preso ao juiz em 24 horas, a exemplo da Lei 12.403, de 4 de maio de 2011alterou o art. 310 do CPP, que passou a ter a seguinte redação:

Art. 310. Ao receber o auto de prisão em flagrante, o juiz deverá fundamentadamente.

I - relaxar a prisão ilegal; ou

II - converter a prisão em flagrante em preventiva, quando presentes os requisitos constantes do art. 312 deste Código, e se revelarem inadequadas ou insuficientes as medidas cautelares diversas da prisão; ou

III - conceder liberdade provisória, com ou sem fiança.

Veja que o legislador ignorou o status supralegal extraído das decisões do STF, no tocante aos tratados de direitos humanos, optando por liberar o juiz desta audiência de custódia, por entender que para analisar a legalidade da prisão, não se faz necessária a apresentação do preso à sua pessoa, que se quiser, poderá exigi-la, conforme se depreende do art. 656 do CPP. Portanto, ao receber o auto de prisão em flagrante, poderá relaxar a prisão se entender que é ilegal, converter em prisão preventiva quando presentes os requisitos legais e se revelarem insuficientes as medidas cautelares diversas da prisão, ou, ainda, conceder a liberdade provisória, com ou sem fiança.

Importa mencionar que a mesma Lei n. 12.403/2011, também alterou o critério de concessão de fiança na esfera policial, pois antes dela a autoridade policial somente poderia arbitrar fiança, se o crime fosse punido com pena de detenção, enquanto que com o novel diploma legal, a fiança na esfera policial passou a ser possível para os crimes punidos com pena de  reclusão ou detenção de até 4 anos, ampliando demasiadamente as possibilidades de liberação do preso, sem necessidade de apresentação ao juiz, e, consequentemente, restringindo-se os casos de prisões que serão apreciadas pelo juiz.

Ressalte-se que mais recentemente tivemos a Lei Antidrogas, Lei n. 11.343 de 23 de agosto de 2006, que também ignorou as convenções acima, prevendo no seu art. 50 que “ocorrendo prisão em flagrante, a autoridade de polícia judiciária fará, imediatamente, comunicação ao juiz competente, remetendo-lhe cópia do auto lavrado, do qual será dada vista ao órgão do Ministério Público, em 24 (vinte e quatro) horas”.

Desta forma cumpri indagar se não foi proposital que o legislador tenha ignorado os referidos diplomas internacionais, sendo pacífico que em matéria de direitos humanos, conforme já mencionado, tem se entendido que referidos diplomas internacionais ingressam na ordem jurídica com caráter supra legal, posicionamento adotado no julgamento do RE nº 466.343/SP, no ano de 2009, quando julgou ilícita a prisão do depositário infiel, status este que vem sendo relembrado constantemente pelos ministros do STF, como ocorreu na ADPF 347, em que o Ministro Edson Fachin, em seu voto no tocante à audiência de custódia, alertou que:

Embora louvável e pertinente a ação do Conselho Nacional de Justiça, o Pacto de São José da Costa Rica possui status supralegal, conforme entendimento firmado por esta Corte, e, nos termos do art. 5º, § 1º, da Constituição Federal, suas normas têm aplicação imediata e, portanto, não pode ter sua implementação diferida ao fim da assinatura dos respectivos convênios de cooperação técnica. Inexistem motivos para prorrogar a aplicabilidade da norma convencionada internacionalmente, sejam por razões de ordem técnica ou financeira, ou ainda de necessidade de adequação. A cultura jurídica precisa dar efetividade aos compromissos firmados pela República Federativa do Brasil e às normas positivadas democraticamente debatidas no âmbito do Poder Legislativo e sancionadas pelo Poder Executivo. Diante disso, acolho por inteiro o pedido contido na letra “b” do pedido cautelar. (negritei)

Este status normativo supralegal dos tratados internacionais de direitos humanos subscritos pelo Brasil, fora reafirmado pelo STF no julgamento da ADI 4.424, na ADC 19 (Lei Maria da Penha), da ADI 5240 / SP, bem como no julgamento dos HC 98.893-MC, HC 97256 / RS, do RE 349.703, HC 94702 / GO, HC 91.361, HC 88240 / SP e no julgamento da Ext 1223 / DF, significando dizer que mesmo o surgimento de leis novas ignorando as regras de apresentação do preso em 24 horas ao juiz ou outra autoridade que fizer as suas vezes, previstas nos dois diplomas internacionais, não implicaria derrogação de tais diplomas legais, sendo certo que o Supremo certamente caminhará no mesmo sentido, quando for julgar a ADI 5.448 impetrada pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais – ANAMAGES, contra a Resolução n. 213 do CNJ, por inconstitucionalidade formal, por suposta ofensa ao art. 22, inciso I, da CR/88, a exemplo do que ocorreu reconhecendo a improcedência da ADI 5240/SP contra o Provimento n. 03 do TJSP que implantou a audiência de custódia naquele Estado.

No entanto, já existe no Senado Federal o Projeto de Lei nº 554/2001 que altera o artigo 306, parágrafo 1º do Código de Processo Penal, para incorporar, na nossa legislação ordinária, a obrigatoriedade da apresentação da pessoa presa, no prazo de 24 horas, ao juiz que, em audiência de custódia, decidirá por manter a prisão em flagrante, convertendo-a em prisão preventiva, relaxá-la ou substituí-la por uma medida cautelar. Significa dizer que a audiência de custódia é definitiva e deve se estender por todos os rincões do país.

Mas será que a audiência de custódia irá reduzir o grande número de presos provisórios no Brasil? Será que a audiência de custódia irá reduzir a tortura no país?

3 A POLÍTICA DE DESENCARCERAMENTO EM FACE DO ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAIS NO SISTEMA PENITENCIÁRIO BRASILEIRO

O estado de coisas inconstitucionais no sistema penitenciário brasileiro foi bem explorado pelo Ministro Marco Aurélio, relator da ADPF n. 347, quando esclareceu a situação vexaminosa do sistema penitenciário brasileiro, trazendo dados aterrorizantes e recentes, senão vejamos:

Segundo as investigações realizadas, a população carcerária, maioria de pobres e negros, alcançava, em maio de 2014, 711.463 presos, incluídos 147.397 em regime domiciliar, para 357.219 vagas disponíveis. Sem levar em conta o número de presos em domicílio, o déficit é de 206.307, subindo para 354.244, se computado. A deficiência de vagas poderia ser muito pior se não fossem os 373.991 mandados de prisão sem cumprimento. Considerando o número total, até mesmo com as prisões domiciliares, o Brasil possui a terceira maior população carcerária do mundo, depois dos Estados Unidos e da China. Tendo presentes apenas os presos em presídios e delegacias, o Brasil fica em quarto lugar, após a Rússia.

Destacou com base nas informações do CNJ que 41% da população carcerária é composta de presos ainda provisórios, o que de fato demonstra o uso abusivo da prisão provisória e a “banalização da adoção da medida constritiva antes do trânsito em julgado da sentença condenatória, evidenciando-se uma “cultura do encarceramento” (p. 11/210).

Afirmou ainda que a “maior parte desses detentos está sujeita às seguintes condições: superlotação dos presídios, torturas, homicídios, violência sexual, celas imundas e insalubres, proliferação de doenças infectocontagiosas, comida imprestável, falta de água potável, de produtos higiênicos básicos, de acesso à assistência judiciária, à educação, à saúde e ao trabalho, bem como amplo domínio dos cárceres por organizações criminosas, insuficiência do controle quanto ao cumprimento das penas, discriminação social, racial, de gênero e de orientação sexual” (sic). (p. 23/210)

No pedido da ADPF 347, foi requerido a implementação de um plano nacional contemplando propostas e metas para minimizar o estado de coisas inconstitucionais do sistema prisional brasileiro, dentre eles, destacamos as seguintes propostas: (I) redução da superlotação dos presídios; (II) contenção e reversão do processo de hiperencarceramento existente no país; (III) diminuição do número de presos provisórios.

Daí a motivação da implementação da audiência de custódia em todo o país, motivando o STF a determinar que o CNJ adotasse as providências neste sentido. Ressalte-se que a Resolução n. 213 do CNJ, faz referência ao relatório produzido pelo Subcomitê de Prevenção à Tortura da ONU (CAT/OP/BRA/R.1, 2011), pelo Grupo de Trabalho sobre Detenção Arbitrária da ONU (A/HRC/27/48/Add.3, 2014), bem como ao relatório sobre o uso da prisão provisória nas Américas da Organização dos Estados Americanos, no entanto, compulsando referidos relatórios, não há menção à obrigação do país observar a implementação da audiência de custódia, na verdade, ambos fazem menção às prisões cautelares, especialmente o grande volume de presos provisórios aguardando julgamento, coincidindo com as informações  observadas na ADPF n. 347, apontando um número de presos provisórios próximo à 41 % da população carcerária.

Sendo assim, necessário verificar se o legislador brasileiro, apesar de ignorar as regras estabelecidas no pacto de São José da Costa Rica, tem, ao longo dos anos, produzido leis para diminuir a população carcerária no Brasil.

3.1 PENAS SUBSTITUTIVAS À PRISÃO.

A Lei 7.209/84 que reformulou a parte geral do Código Penal elencou três modalidades de penas restritivas de direitos, que pudessem substituir a pena privativa de liberdade de até 4 anos, sendo elas: prestação de serviços à comunidade, interdição temporária de direitos e a limitação de fim de semana.

Posteriormente, em 14 de dezembro 1990, no 8° Congresso da ONU, foi aprovada uma proposta apelidada de “Regras de Tóquio”, também conhecida por Regras Mínimas das Nações Unidas para a elaboração de Medidas não Privativas de Liberdade, visto que vários estudos foram desenvolvidos, ficando constatado que a pena privativa de liberdade não teria o condão de evitar a reincidência, cujos índices beiravam a margem de 80%, em que condenados à pena privativa de liberdade voltavam a delinquir.

Na “Sentencia T-153/98”, da Corte Constitucional da Colômbia, ao tratar do estado de coisas inconstitucionais do sistema penitenciário daquele país, foi rememorado regras mínimas de Tóquio, senão vejamos:

La Corte considera importante llamar la atención acerca de que el principio de la presunción de inocencia exige que la detención preventiva se aplique únicamente como medida extrema, tal como lo determina el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y las Reglas Mínimas sobre las Medidas no Privativas de la Libertad, conocidas también como las reglas de Tokio. Igualmente, estima fundamental recordar que en cada proceso penal es importante reflexionar acerca de si la persona condenada requiere para su resocialización el tratamiento penitenciario, o si sus mismas características permiten proceder con otro tipo de sanciones. Al respecto, cabe mencionar que las mismas reglas de Tokio recomiendan  que antes de tomar la decisión de imponer la pena de prisión en establecimientos carcelarios es importante poner en consideración, "las necesidades de rehabilitación del delincuente, la protección de la sociedad y los intereses de la víctima.[17]

Sendo assim, no Brasil, surgiram as “medidas alternativas” caracterizadas por qualquer forma de sanção que venha a impedir a imposição da pena privativa de liberdade, prevendo na Lei 9.099/95, os institutos da composição, da transação penal e da suspensão condicional do processo. Os dois primeiros exclusivos para as infrações de menor potencial ofensivo, atualmente entendido como todas as contravenções e os crimes com pena máxima de até dois anos (excluído os crimes militares). Já a suspensão condicional do processo, aplicável não só às infrações de menor potencial ofensivo, mas também àqueles crimes que tenham pena mínima inferior ou igual a 1 ano, não importando a pena máxima. Assim, em um crime com pena de 1 a 8, como por exemplo o crime de corrupção ativa em transação comercial internacional (Art. 337-B, CP), preenchendo o autor os requisitos exigidos pelo art. 89 da Lei n. 9099/95, seria cabível a suspensão do processo por dois a quatro anos, cujo cumprimento geraria a extinção de punibilidade, sem inserir o transgressor ao cárcere, bem como sem gerar efeitos de condenação para fins de reconhecimento de futura reincidente.

Na sequência, tivemos a Lei nº 9.714/98 que ampliou o rol das penas restritivas de direito do Código Penal, estando elas catalogadas no art. 43 e 47, senão vejamos:

Art. 43. As penas restritivas de direitos são

I - prestação pecuniária;

II - perda de bens e valores;  

III - limitação de fim de semana.  

IV - prestação de serviço à comunidade ou a entidades públicas;

V - interdição temporária de direitos;  

 VI - limitação de fim de semana.  

[...]

Art. 47 - As penas de interdição temporária de direitos são: 

I - proibição do exercício de cargo, função ou atividade pública, bem como de mandato eletivo;

II - proibição do exercício de profissão, atividade ou ofício que dependam de habilitação especial, de licença ou autorização do poder público;

III - suspensão de autorização ou de habilitação para dirigir veículo. (

IV – proibição de frequentar determinados lugares.

V - proibição de inscrever-se em concurso, avaliação ou exame públicos.

Além das penas acima, é possível ainda a aplicação da substituição por multa, quando a condenação for inferior ou igual a um ano (§2º, art. 44, CP), no entanto, para fazer jus a essa substituição, é necessário que o condenado preencha os requisitos do art. 44 do CP, quais sejam:  I – aplicada pena privativa de liberdade não superior a quatro anos e o crime não for cometido com violência ou grave ameaça à pessoa ou, qualquer que seja a pena aplicada, se o crime for culposo; II – o réu não for reincidente em crime doloso; III – a culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e a personalidade do condenado, bem como os motivos e as circunstâncias indicarem que essa substituição seja suficiente.

Dessa forma, presentes os requisitos legais para substituição, deve o juiz concedê-la, conforme entendimento pacífico dos tribunais e na doutrina penal, por entender que seria direito público subjetivo do réu.

Importante, ainda, fazer referência ao instituto da suspensão condicional da pena (art. 77, do CP) em que possibilita a não inserção do condenado à prisão, quando a pena for não superior a 2 (dois) anos, impondo a suspensão condicional da pena por um período de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, desde que o condenado não seja reincidente em crime doloso, a culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e personalidade do agente, bem como os motivos e as circunstâncias autorizem a concessão do benefício, além de não ser indicada ou cabível a substituição prevista no art. 44 deste Código. Trata-se de instituto de pouco uso, apelidado de “sursis penal”, que funciona como um “cavalo de reserva”, pois a regra será a substituição da pena por restritiva de direitos, de forma que raramente será lançado mão do instituto.

No entanto, mesmo com essa política de desencarceramento relatada, o panorama da taxa de reincidência, antes mencionado, não mudou muito, conforme relatou o Ministro Marco Aurélio na ADPF 347:

Os cárceres brasileiros não servem à ressocialização dos presos. É incontestável que implicam o aumento da criminalidade, transformando pequenos delinquentes em “monstros do crime”. A prova da ineficiência do sistema como política de segurança pública está nas altas taxas de reincidência. E o que é pior: o reincidente passa a cometer crimes ainda mais graves. Segundo dados do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, essa taxa fica em torno de 70% e alcança, na maioria, presos provisórios que passaram, ante o contato com outros mais perigosos, a integrar alguma das facções criminosas. (negritei)

Neste sentido, podemos concluir que no tocante às infrações penais de menor potencial ofensivo, raramente uma pessoa ficará presa, em virtude dos institutos da composição, transação penal e suspensão condicional do processo, o que reduz e muito o encarceramento, uma vez que a maioria dos crimes tipificados no Brasil possuem penas inferir ou igual a dois anos. Ressaltando ainda que vários são os crimes no Código Penal e legislação penal extravagante que possuem pena mínima inferior ou igual a um ano e pena máxima superior a quatro anos, mas que comportam a suspensão condicional do processo do art. 89 da Lei n. 9099/95, conforme será visto mais a frente.

No caso de condenações por crimes dolosos de até quatro anos, e nos culposos, qualquer que seja a pena, preenchendo o autor os requisitos legais, a pena será substituída por restritiva de direitos, de forma que mesmo condenado o réu não seria submetido à prisão, ressalvando, ainda, que condenações de até 4 anos, salvo hipótese de réu reincidente, o regime prisional a ser fixado será o aberto, que também não encarcera.

Sendo assim, é possível raciocinar que a população carcerária brasileira com condenações definitivas são pessoas que praticaram crimes graves, que tiveram suas penas definitivas fixadas em patamares superiores a 4 anos (regime semiaberto) ou superiores a 8 anos (regime fechado), ou, hipóteses de crimes não muito graves, mas que em virtude da condenação em vários crimes, as somas das penas sujeitaram os condenados ao regime semiaberto ou fechado, nos termos do art. 33 do CP.

3.2 MEDIDAS CAUTELARES DIVERSAS DA PRISÃO E A AMPLIAÇÃO DA FIANÇA NA ESFERA POLICIAL

Além das medidas de natureza processual penal da Lei n. 9099/65 (composição, transação e sursis processual) e de natureza penal (substituição da pena de prisão por restritiva de diretos ou sursis penal), mais recentemente o legislador inova com as medidas cautelares diversa da prisão, bem como a ampliação da possibilidade da concessão da fiança na esfera policial.

Tal inovação se deu com a Lei n. 12.403, de 4 de maio de 2011, que promoveu alterações no Código de Processo Penal (Decreto-Lei n.3.689/1), relativos à prisão processual, fiança, liberdade provisória e demais medidas cautelares, de modo que, a prisão cautelar, pelo menos em tese, passa a ser a exceção.

Isso porque ainda na esfera policial, todos os crimes com pena de reclusão ou detenção igual ou inferior a 4 anos, salvo o racismo, os hediondos e equiparados a hediondos, após a lavratura do auto de prisão em flagrante, será arbitrada a fiança pela autoridade policial (art. 302, CPP), ao passo que, antes da alteração, a fiança só era possível se o crime fosse punido com detenção. Nas demais hipóteses, em que os crimes tenham pena superior a 4 anos de prisão, como autoridade policial não pode arbitrar a fiança, deverá comunicar a prisão ao juiz competente no prazo máximo de 24 horas (art. 306, CPP), regra esta que muda com a audiência de custódia, que substitui a comunicação pela apresentação do preso ao juiz.

Uma vez recebida a comunicação (ou a apresentação do preso) o juiz deverá adotar as providências do art. 310 do CPP, ou seja, relaxará a prisão se identificar que é ilegal, converter a prisão em flagrante em preventiva, se presentes os requisitos legais e se revelarem inadequadas ou insuficientes as medidas cautelares diversas da prisão, catalogadas no art. 319 do CPP, bem como conceder a liberdade provisória com ou sem fiança.

No tocante às medidas cautelares diversas da prisão, previstas no art. 319 do CPP, são elas: I - comparecimento periódico em juízo, no prazo e nas condições fixadas pelo juiz, para informar e justificar atividades; II - proibição de acesso ou frequência a determinados lugares quando, por circunstâncias relacionadas ao fato, deva o indiciado ou acusado permanecer distante desses locais para evitar o risco de novas infrações; III - proibição de manter contato com pessoa determinada quando, por circunstâncias relacionadas ao fato, deva o indiciado ou acusado dela permanecer distante; IV - proibição de ausentar-se da Comarca quando a permanência seja conveniente ou necessária para a investigação ou instrução; V - recolhimento domiciliar no período noturno e nos dias de folga quando o investigado ou acusado tenha residência e trabalho fixos; VI - suspensão do exercício de função pública ou de atividade de natureza econômica ou financeira quando houver justo receio de sua utilização para a prática de infrações penais; VII - internação provisória do acusado nas hipóteses de crimes praticados com violência ou grave ameaça, quando os peritos concluírem ser inimputável ou semimputável (art. 26 do Código Penal) e houver risco de reiteração; VIII - fiança, nas infrações que a admitem, para assegurar o comparecimento a atos do processo, evitar a obstrução do seu andamento ou em caso de resistência injustificada à ordem judicial; IX - monitoração eletrônica.

Veja que o juiz, antes de optar pela prisão preventiva, deve verificar se não é possível aplicar alguma destas medidas cautelares, ficando a prisão como última hipótese. Mas será que é isso que está ocorrendo no Brasil?

Um estudo realizado antes e após a Lei n. 12.403/11, denominado “Usos e abusos da prisão provisória no Rio de Janeiro” realizado pela Associação pela Reforma Prisional (ARP), Centro de Estudos de Segurança e Cidadania e a Universidade Cândido Mendes, com apoio da Open Society Foundations, coordenados pela Socióloga Julita Lemgruber e por Marcia Fernandes, Ignacio Cano e Leonarda Musumeci (período 2009 a junho de 2011), revelou que indicaram cientificamente qual ponto da legislação é preciso mudar para ocorrer uma verdadeira expansão do direito de liberdade e da efetivação da presunção de inocência, que pode ser também um norte para amenizar o estado de coisas inconstitucionais apontadas na ADPF n. 347[18].

Foram estudados 4.859 casos de acusados, nas quais se referiam a casos não arquivados e nos quais havia informação sobre a primeira medida cautelar imposta pelo juiz logo após a distribuição do Auto de Prisão em Flagrante. 2.653 deles (55%) detidos antes e 2.206 (45%) depois da entrada em vigor da Lei 12.403/2011 (p. 7). A pesquisa chegou aos seguintes resultados:

a)         A prisão provisória como primeira medida cautelar, dos 4.859 pesquisados foi de 83,8% antes da lei 12.403/11 e de 72,3% depois da lei;

b)         Do total de 2243 presos preventivamente, apenas 1/3 foram condenados à pena de prisão em regime fechado.

c)          Apontou que 2/3 das prisões preventivas impostas ao conjunto de casos analisados funcionaram como antecipação agravada da pena, já que ao final do processo os réus não foram sentenciados à privação completa da liberdade, pois nada menos de 42% dos acusados que foram mantidos presos após o flagrante terminaram cumprindo penas diversas da prisão ou, quando muito, uma pena de prisão em regime aberto; 6% foram absolvidos e 15% enquadraram-se em outras situações processuais, como suspensão condicional do processo ou da pena, extinção de punibilidade ou rejeição da denúncia.

d)         Dos autuados em flagrante que receberam medidas cautelares diversas da prisão, que totalizou 572, a pesquisa revelou que 2,3% tiveram no final uma condenação à prisão em regime semiaberto ou fechado; 20,8% foram punidos com regime aberto ou penas alternativas (pecuniárias, de prestação de serviços etc.) e a grande maioria sequer foi condenada: ou recebeu absolvição, ou recaiu em outras situações processuais. Cabe ressaltar, contudo, que o total de pessoas a que se refere a figura 8.2 não chega a 20% do total de réus considerados na análise.

e)         Revelou ainda que o tráfico de drogas mesmo depois da entrada em vigor da Lei 12.403, praticamente a totalidade dos casos (98%) continuou recebendo como primeira medida a prisão provisória, demonstrando tratamento mais drástico que o dispensado aos casos de homicídio, em que 91 a 93% dos acusados permaneceram presos durante o processo após a vigência da lei

f)           Um dos dados que mais se destacaram foi a liberdade provisória concedida pelo Delegado de Polícia em razão da fixação da fiança. Antes da lei era de 0,7% e após a lei 12.403/11 passou para 22,4%. Enquanto a fiança pelo juiz era de 1,0% e aumentou para 1,2% após a lei.

Assim, pode se concluir desta pesquisa, é que a redução da prisão cautelar se deu na esfera policial e não em juízo, mas isso só foi possível, porque nessa fase o subjetivismo é reduzido, uma vez que a fiança decorre de requisitos legais (pena igual ou inferior a quatro anos), diferentemente da liberdade provisória em juízo, que tende a não ocorrer, ao fundamento da manutenção da “ordem pública”, questão bastante subjetiva.

A pesquisa mencionada, além de quantitativa, também foi qualitativa, na medida em que foram entrevistados os principais atores da persecução criminal, trazendo informações subjetivas dos juízes, promotores, delegados, defensores e advogados privados, revelando uma política de encarceramento por parte dos três primeiros, uma baixa atuação por parte dos defensores e uma maior atuação dos advogados contratados, mas que não logravam êxito nos pedidos de liberdade provisória, tendo em vista as opiniões dos juízes e promotores.

Agora com a audiência de custódia implantada em todos os estados brasileiros, incluindo o Distrito Federal, já podemos ter uma ideia se haverá ou não efeito contrário ao que se constatou no Rio de Janeiro, com a entrada em vigor da Lei n. 12.403/2011.

Neste sentido, analisando o mapa da audiência de custódia disponibilizado no site do CNJ[19], dados ainda preliminares, foi possível extrair as seguintes situações:

a)    Estados que mais decretaram a prisão preventiva durante a audiência de custódia, no período informado: Rio Grande do Sul (68%), Pernambuco (62,81%), Rondônia (57,43%), Rio de Janeiro (57,22%), São Paulo (56%)[20], Rio Grande do Norte (55,26%), Ceará (54,8%), Piauí (53,1%), Minas Gerais (52,7%), Paraíba (51,7%), (51,1%), Maranhão (50,48%) -  Total geral de presos neste grupo (16.666), total geral de prisão preventiva (9.448) total geral de concessão da liberdade provisória (7.218).

b)    Estados que mais concederam a liberdade provisória, no período informado: Amapá (76,83%), Bahia (68,12%), Roraima (65,79%), Alagoas (65,79%), Pará (65,7%), Goiás (63,47%), Santa Cataria (60,87%), Tocantins (60,61%), Mato Grosso (59.5%), Mato Grosso do Sul (58,7%), Distrito Federal (57,64%), Paraná (55.8%), Sergipe (52,78%), Amazonas (50,5%), Acre (sem informações) – Total geral de presos neste grupo (3.110), total geral de pessoas soltas mediante liberdade provisória (1.875), total de pessoas presas preventivamente (1.235).

Assim, pelas informações acima, verifica-se que apesar de alguns Estados concederem a liberdade provisória em valores muito maior que outros, a média geral é de aproximadamente 54% das pessoas presas apresentadas na audiência de custódia ficam presos preventivamente, uma vez que a soma total dos dois grupos acima totalizou-se 19.776 pessoas presas foram apresentadas ao juiz na audiência de custódia, ocasião em que decretou-se a prisão preventiva de 10.683, concedendo liberdade provisória para 9.093 pessoas (46%).

Percebe-se que os dados são deficientes, na medida em que não se tem as informações dos períodos anteriores à implementação da audiência de custódia, para aferir se a não apresentação do preso ao juiz, após a sua prisão, não haveria a concessão de liberdade provisória, para confirmar a eficácia da audiência de custódia como política pública de redução de população carcerária provisória, que segundo os dados apresentados na ADPF n.347, beira os 41% da população carcerária do país.

Veja que a comparação da pesquisa realizada no Rio de Janeiro com a Lei n. 12.403/11 com os dados obtidos do mapa de audiência de custódia, naquele Estado ainda perpetua a política de encarceramento, na medida em que, mesmo com a audiência de custódia, os juízes decretaram a prisão preventiva em 57,22% dos casos.

Outra crítica observada é que os dados disponibilizados não indicam quais os crimes de maior incidência, merecedores de manutenção da prisão provisória, dado este que seria de suma importância para adoção de uma política pública voltada à redução dos presos provisórios, pois conforme se depreende do voto do Ministro Luis Roberto Barroso na ADPF n. 347:

A maior parte das pessoas que está presa no Brasil não está presa nem por crime violento, nem por criminalidade de colarinho branco. Mais da metade da população carcerária brasileira é de pessoas presas por drogas ou presas por furto. E o índice de pessoas presas por colarinho branco - é até constrangedor dizer - é abaixo de 1%, nessas estatísticas globais. [...]. O índice de apuração de homicídios no Brasil - esta, sim, uma criminalidade violenta e grave - é de menos de 10%. É uma ínfima quantidade de pessoas que é efetivamente condenada por crimes violentos.

Note-se que existe uma preocupação com a cultura de encarceramento no tocante ao crime de tráfico de drogas (art. 33, da Lei n. 11.343/06) que possui pena abstrata de reclusão de 5 a 15 anos, além da pena de multa altíssima (500 a 1.500 dias-multa), se comparados com a multa prevista no Código Penal. Mas o pior é que tal crime, apesar de ser um crime de perigo abstrato, e, não apresentar violência ou grave ameaça, é delito equiparado aos crimes hediondos, portanto, inafiançável (Lei n. 8.072/90, art. 2º), por orientação do legislador constituinte (art. 5º, inciso XLIII, CF), de forma que, em sede de audiência de custódia, ou mesmo, antes da sua implementação, o que se verifica é a decretação de prisão preventiva para casos de tráfico de drogas, cuja condenação final, muitas vezes, conduzirá a pena a um patamar inferior a 4 anos, especialmente quando o réu é primário e não integre à organização criminosa, o que implicaria em uma redução de pena de um sexto a dois terços (tráfico privilegiado, §4º, art. 33, L. 11.343/06) ou quando identificado dependência toxicológica, que conduz a uma redução da pena em 1/3 a 2/3 (art. 46 da Lei n. 11.343/06).

Ressalte-se que o argumento de ser o tráfico de drogas crime equiparado a hediondo ou que a Lei n. 11.343/06, não comportando a substituição por restritiva de direitos, bem como a liberdade provisória (art. 44), é argumento apenas para perpetuar o estado de coisas inconstitucionais no sistema penitenciário brasileiro, pois, o STF já se pronunciou pela inconstitucionalidade na vedação de substituição da pena de prisão por restritiva de direitos (HC n. 97256/RS)[21], bem como firmou entendimento definitivo quanto a inconstitucionalidade da proibição da liberdade provisória (HC N. 104339)[22].

Sendo assim, a disponibilização de dados demonstrando qual a espécie de crime estaria gerando a superlotação dos presídios no Brasil, seria importante para nortear a decisão do juiz na audiência de custódia, que poderia lançar mão de um olhar para o futuro, evitando-se a decretação de prisão preventiva, especialmente àqueles casos em que se vislumbrar a possibilidade, de quando da condenação, de aplicação de pena restritiva de direitos, ou, mesmo, regime prisional aberto e até mesmo semiaberto. Certamente que essa orientação valeria para os membros do Ministério Público, pois o que se vê como regra são manifestações requerendo a prisão preventiva, demonstrando uma despreocupação com o estado de coisas inconstitucionais que o Brasil vem enfrentado, conforme posta na ADPF n. 347.

Por fim, no tocante a análise dos dados informados no mapa da audiência de custódia, foi possível perceber que o campo “alegação de violência no ato da prisão”, demonstrou que em muitos Estados não houve a referida alegação (ou não foi informado) e, nos Estados onde isso ocorreu, totalizou-se 1.369 reclamações, ou seja, 6,9% dos presos de um total de 19.776. No entanto, isso não implica em ato de tortura, pois, em regra, pessoas quando acabaram de praticar crimes e são perseguidas pela polícia, tendem a reagir à prisão, sujeitando-se à violência decorrente desta resistência. Ou seja, mais uma vez, os dados se mostram ineficazes, para afirmar que a audiência de custódia está reduzindo as condutas caracterizadoras de tortura, tipificadas na Lei n. 9.455/97. Além disso é natural daqueles que são presos em flagrante, arguir que sofreram violência policial por pura vingança.

4. O BIS IN IDEM QUANTO A APRESENTAÇÃO DO PRESO À AUTORIDADE ESTATAL.

Após a implementação da audiência de custódia em todos os estados da federação, incluindo o Distrito Federal, várias críticas foram surgindo, não só no meio jurídico, mas também na sociedade como um todo. Até porque, além de demandar uma estrutura específica, como a designação de magistrados, promotores e defensores públicos para realização da audiência, também demanda a ocupação da mão de obra policial, afastando aqueles que deveriam proteger a sociedade, para conduzir presos à audiência de custódia.

Neste sentido, vozes vem surgindo apontando que o Brasil não estaria descumprindo dos tratados internacionais que motivaram a criação da audiência de custódia, tendo em vista que nosso sistema de persecução criminal, conta com a figura do Delegado de Polícia, que apesar de não pertencer ao Poder Judiciário, possui várias atribuições inerente ao poder judicial, inclusive a de determinar a soltura daqueles que foram conduzidos à sua presença por fatos não caracterizadores de crime ou mesmo hipóteses em que, apesar de presentes a conduta criminosa, não estaria presentes os requisitos da prisão em flagrante.

Convém notar que várias outras atribuições processuais penais são designadas à autoridade policial, com destaque para a concessão da liberdade provisória com o arbitramento de fiança, bem como a lavratura de auto de prisão em flagrante, oitivas de testemunhas, vítimas, interrogatório do preso, conclusão do procedimento investigatório com o seu encaminhamento ao Judiciário, e, no caso de manutenção da prisão, expedição de nota de culpa e comunicações legais (art. 301 a 310 do CPP).

Neste contexto, não seria o caso de ampliar as hipóteses de concessão de fiança ou autorizar o Delegado e Polícia, diante do caso concreto, aplicar as medidas cautelares diversa da prisão, catalogadas no art. 319 do CPP? Ora se o Delegado pode o mais que é determinar a lavratura do auto de prisão em flagrante, porque não delegar essa função a ele, evitando-se o dispêndio com as audiências de custódia, que somente ocorreria, nas hipóteses raras em que se vislumbrasse a necessidade de manutenção da prisão do autuado, encaminhando-o à presença do juiz, juntamente com a representação por prisão preventiva.

Veja que tal providência se mostra bastante viável, ante ao fato de que atualmente o Estatuto da Advocacia (Lei n. 8.906/94) vem reclamando uma maior atuação do advogado na esfera policial, conforme alterações promovidas pela Lei n. 13245/2016, ampliando-se os direitos do advogado no atendimento do seu cliente, senão vejamos:

Art. 7º São direitos do advogado:

[...]

XIV - examinar, em qualquer instituição responsável por conduzir investigação, mesmo sem procuração, autos de flagrante e de investigações de qualquer natureza, findos ou em andamento, ainda que conclusos à autoridade, podendo copiar peças e tomar apontamentos, em meio físico ou digital;

XXI - assistir a seus clientes investigados durante a apuração de infrações, sob pena de nulidade absoluta do respectivo interrogatório ou depoimento e, subsequentemente, de todos os elementos investigatórios e probatórios dele decorrentes ou derivados, direta ou indiretamente, podendo, inclusive, no curso da respectiva apuração:

a)     apresentar razões e quesitos;

[...]

§ 12. A inobservância aos direitos estabelecidos no inciso XIV, o fornecimento incompleto de autos ou o fornecimento de autos em que houve a retirada de peças já incluídas no caderno investigativo implicará responsabilização criminal e funcional por abuso de autoridade do responsável que impedir o acesso do advogado com o intuito de prejudicar o exercício da defesa, sem prejuízo do direito subjetivo do advogado de requerer acesso aos autos ao juiz competente.

Ora, se na audiência de custódia realizada em juízo é exigida a presença do defensor ou do advogado constituído, tal providência também poderia ser observada na esfera policial, ocasião em que após a lavratura do auto de prisão em flagrante, no momento de analisar a possibilidade de aplicação das medidas cautelares diversas da prisão, houvesse a participação do advogado, que poderia auxiliar na orientação do autuado a aceitar a medida cautelar indicada, indicando ainda as consequências do descumprimento da medida imposta.

Veja que o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (1992), bem como a Convenção Americana de Direitos Humanos (1969), ao contemplar que “toda pessoa presa ou encarcerada em virtude de infração penal deve ser conduzida, sem demora, à presença do juiz ou outra autoridade habilidade por lei a exercer funções judiciais”, nos conduz a interpretação de que a segunda parte da recomendação, cai como uma luva na figura do delegado de polícia, que poderia ter suas atribuições ampliadas para aplicar as medidas cautelares diversas da prisão, o que certamente reduziria o número de audiência de custódia, com a redução de gastos públicos e com a manutenção dos policiais na proteção da sociedade.

Comunga desta opinião o Juiz de Direito da Vara de Auditoria Militar Gustavo Assis Garcia, que ao discorrer sobre a “falácia da audiência de custódia”, concluiu que:

Em outras palavras, o que querem os países signatários dos tratados e convenções sobre direitos humanos e a ONU é que o preso seja levado perante alguém que tenha conhecimento jurídico para poder decidir sobre a legalidade de sua prisão, e garantir o seu direito de ser considerado presumidamente inocente e de participar da instrução processual em liberdade. Este é o sentido do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos em seus artigos 5º§ 2 e 9º, §§ 1º e 3º, bem como o artigo 7, item 5 da Convenção Americana dos Direitos Humanos (Pacto de San Jose da Costa Rica). De fato, se os tratados não reconhecessem a legitimidade de órgãos não jurisdicionais, que exercem função igualmente jurídica, ou materialmente jurisdicional, de prender e soltar, o Pacto não iria dispor sobre o direito dos presos de se socorrerem de juízes e tribunais acaso a decisão daqueles órgãos, de não soltar, seja arbitrária[...][23]

Vale mencionar que em 1988 foi aprovado pela Assembleia Geral das Nações Unidas na sua resolução 43/173, de 9 de dezembro de 1988, o “Conjunto de Princípios para a Proteção de Todas as Pessoas Sujeitas a Qualquer forma de Detenção ou Prisão”, que elenca 39 princípios sobre pessoas capturadas, detidas e presas, e realiza uma interpretação teleológica sobre o alcance da expressão "ou outra autoridade autorizada por lei a exercer funções judiciais", prevendo que:

Para efeitos do Conjunto de Princípios: a) "Captura" designa o ato de deter um indivíduo por suspeita da prática de uma infracção ou por ato de uma autoridade; b)"Pessoa detida" designa qualquer pessoa privada da sua liberdade pessoal, exceto se o tiver sido em consequência de condenação pela prática de uma infracção; c) "Pessoa presa" designa qualquer pessoa privada da sua liberdade pessoal em consequência de condenação pela prática de uma infracção; d)"Detenção" designa a condição das pessoas detidas nos termos acima referidos; e) "Prisão" designa a condição das pessoas presas nos termos acima referidos; f) A expressão "autoridade judiciária ou outra autoridade" designa a autoridade judiciária ou outra autoridade estabelecida nos termos da lei cujo estatuto e mandato ofereçam as mais sólidas garantias possíveis de competência, imparcialidade e independência.[24] (negrito nosso)

Ressalte-se que a carreira de Delegado de Polícia[25] tem sua origem na Lei n. 261 de 03 de dezembro de 1842, regulamentada pelo Decreto n. 120, de 31 de janeiro de 1842, que instituiu as figuras dos Chefes de Polícia (exercido por Desembargadores e Juízes de Direito), dos Delegados de Polícia (exercido por Juízes de Direito) e subdelegados de polícia (exercido por cidadãos de ilibada reputação)[26].

Naquela época para ser Delegado de Polícia, era necessário ser Juiz de Direito[27] e contar com pelo menos quatro anos de atuação na magistratura municipal[28] ou de órfãos, ou, ainda, quatro anos como promotores públicos, enquanto que para ser promotor público[29] ou juiz municipal, bastava ser bacharel em direito, os quais eram nomeados pelo imperador, que na sua falta, poderia ser nomeado pelos Juízes de Direito.

Ainda naquela época, os Delegados de Polícia tinham atribuições processuais criminais e policiais, davam início aos processos de formação de culpa, nomeavam escrivães de paz e inspetores de quarteirão. Pronunciavam os criminosos, sentenciavam em processo crimes nos municípios, presidiam audiências, organizavam a lista anual de cidadãos para escolha de jurados, arbitravam fianças de réus presos, inspecionavam teatros e espetáculos públicos e, também, estabelecimentos prisionais (Art. 4º).

É certo que ao longo dos anos a maioria das atribuições acima foram distribuídas aos membros da magistratura e do Ministério Público, como também é certo que a grande incidência da figura do "delegado calça-curta" pelo país afora, os quais não possuíam conhecimento jurídico e tiveram sua origem na figura do subdelegado, hoje, também extinta, gerou um desprestígio à carreira de Delegado, que felizmente vem sendo resgatada, paulatinamente após a Constituição Federal de 1988, que passou a exigir o concurso público para o seu exercício.

A valorização da carreira de delegado de polícia, teve seu ápice com a Lei Federal n° 12.830/2013, que além de trazer autonomia para o exercício de suas funções, também prevê algumas regras importantes, tais como a exigência de despacho fundamentado com base no interesse público ou descumprimento de normas regulamentares para que o inquérito possa ser avocado (art. 2°, §4°); a necessidade de fundamentação para que o delegado possa ser removido de sua lotação (art. 2°, §5°); a previsão de que o indiciamento é ato privativo do delegado de polícia (art. 2°, §6°); além de lhe ser deferido o mesmo tratamento protocolar dispensado a magistrados, promotores e advogados (art. 2°, §7°).

Interessante repetir os trechos da sentença, no Caso Vélez Loor Vs. Panamá, na qual o Panamá foi condenado por violação aos direitos humanos, trazida por Gustavo Assis Garcia:

"Este Tribunal considera que, para atender à garantia estabelecida no artigo 7.5 da Convenção em matéria migratória, a legislação interna deve assegurar que o funcionário autorizado pela lei para exercer funções jurisdicionais preencha as características de imparcialidade e independência que devem orientar todo órgão encarregado de determinar direitos e obrigações das pessoas. Nesse sentido, o Tribunal já estabeleceu que essas características não apenas devem corresponder aos órgãos estritamente jurisdicionais, mas que as disposições do artigo 8.1 da Convenção se aplicam também às decisões de órgãos administrativos (Delegados de Polícia, destaque de Garcia). Uma vez que, em relação a essa garantia, que cabe ao funcionário a tarefa de prevenir ou fazer cessar as detenções ilegais ou arbitrárias, seja imprescindível que esse funcionário esteja autorizado a colocar em liberdade a pessoa, caso sua detenção seja ilegal ou arbitrária".[30]

Caso Nadege Dorzema e outros Vs. República Dominicana, citado por Ruchester Marreiros Barbosa[31], no parágrafo 195, ao analisar em conjunto o art. 7.5 e 8.1 do Pacto de San Jose da Costa Rica e citando como precedente a opinião consultiva, OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A Nº 9, párr. 27, ipsis literis:

"Dichas garantías (do conduzido ser ouvido por um juiz ou outra autoridade que exerca funcões judiciais) deben ser observadas en cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, es decir, cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que decida sobre los derechos o intereses de las personas a través de sus resoluciones." (Grifo nosso)

Neste sentido, não resta dúvida que atualmente existe no Brasil um bis in idem no cumprimento dos Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (1992), bem como a Convenção Americana de Direitos Humanos (1969), ou seja, uma dupla proteção da pessoa presa, o que, consequentemente, gera para os Estados um desperdício de dinheiro público.

Com vistas a remediar a complexidade da manutenção da audiência de custódia, identificamos o Projeto[32] de Lei n. 470 de 2015, que altera o Código de Processo Penal, para permitir que o Delegado de Polícia possa aplicar as medidas cautelares diversa da prisão, contempladas no art. 319 do CPP, projeto este que altera vários dispositivos do CPP, interessando para o nosso tema as seguintes alterações:

Art. 304

[...]

§ 1^o Resultando das respostas fundada a suspeita contra o conduzido, a autoridade mandará recolhê-lo à prisão, exceto no caso de livrar-se solto, de aplicação de medida cautelar diversa da prisão ou de manifesta causa excludente de ilicitude prevista no art. 23 do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal, e prosseguirá nos atos do inquérito ou processo, se para isso for competente; se não o for, enviará os autos à autoridade que o seja.

Art. 306

[...]

§ 3º A comunicação da prisão será acompanhada do laudo preliminar do exame de corpo de delito cautelar do preso.

Art. 310

[...]

§ 2º No prazo de 24 horas, após o recebimento do auto de prisão em flagrante, o juiz poderá designar audiência de custódia, que será realizada com a participação da defesa e do Ministério Público, caso o indiciado tenha sido interrogado sem defensor ou não tenha sido posto liberdade pelo delegado de polícia, mediante fiança ou outra medida cautelar diversa da prisão.

§ 3º A audiência de custódia terá por objetivo as providências elencadas no caput e poderá ser realizada por videoconferência.

[...]

Art. 322 No caso de prisão em flagrante, o delegado de polícia poderá colocar o indiciado em liberdade aplicando, em decisão fundamentada, isolada ou cumulativamente, as medidas cautelares diversas da prisão previstas nos incisos I, II, III, IV, V, VIII e IX do art. 319, nas seguintes hipóteses:

I – crimes culposos;

II – crimes dolosos punidos com pena de detenção;

III – crimes dolosos punidos com pena de reclusão não superior a quatro anos;

IV – quanto não estiverem presentes os requisitos da prisão preventiva.

Parágrafo único. O delegado de polícia comunicará o juiz competente nos termos do art. 306, que decidirá, na forma do art. 310, sobre o auto de prisão em flagrante e as medidas cautelares eventualmente aplicadas. (sem negrito no original)

Analisando as alterações propostas, percebe-se que a audiência de custódia continuará a existir, mas certamente com uma menor incidência, haja vista a possibilidade de o Delegado poder aplicar as medidas cautelares diversa da prisão, para aquelas hipóteses em que for possível o arbitramento de fiança. Além disso, nas hipóteses em que o Delegado entender pela não aplicação das medidas cautelares, a comunicação da prisão ao juiz será acompanhada de laudo preliminar de exame de corpo de delito, de forma a possibilitar ao juiz identificar eventual agressão sofrida durante a prisão, motivando-o a requisitar a apresentação imediata do autuado, podendo ainda designar a audiência de custódia no prazo de 24 horas, após o recebimento do auto de prisão em flagrante.

Realizando um levantamento do número de crimes existente no Brasil, bem como suas respectivas penas, levando em consideração as condutas simples, qualificadas e com causa de aumento ou diminuição de pena, conseguimos chegar a um total de 588, sem contar as contravenções penais, que são consideradas infrações de menor potencial ofensivo. Deste total 299 estão no CP e 289 estão na legislação extravagante, o que por si só já demonstra a necessidade de um novo Código Penal, alocando todos estes crimes em um único documento normativo.

Deste total de 588 crimes, 234 são consideradas infrações de menor potencial ofensivo, por possuírem penas iguais ou inferior a 2 anos, sendo que 125 estão no Código Penal e 110 estão na legislação extravagante.

Ainda do total de 588 crimes, 170 crimes possuem pena máxima superior a 2 anos e não ultrapassam 4 anos, ou seja, comportam fiança na esfera policial, salvo o crime de racismo. Sendo assim, pode-se afirmar somando as 234 infrações de menor potencial ofensivo, com os crimes cujas penas sejam superiores a 2 anos e não ultrapassam 4 anos (170), chegamos à conclusão que 404 crimes, tipificado no Brasil, não possuem justificativa para manter a pessoa presa provisoriamente, ou porque são de menor potencial ofensivo, ou, porque comportam fiança, ainda na esfera policial.

Sendo assim, sobram 184 crimes que, nas hipóteses de flagrante delito, os autores serão apresentados em juízo para audiência de custódia. Ocorre que destes 184 crimes com pena superior a 4 anos, 29 deles possuem pena mínima igual a 1 ano, ou seja, comporta suspensão condicional do processo do art. 89, da Lei n. 9099/95. Sendo assim, sobram 155 crimes, que não comportam nenhum benefício legal, em virtude da sua pena.

Destes 155 crimes, apenas 38 são crimes tem violência ou grave ameaça à pessoa, alguns deles são considerados mais graves em face do resultado culposo gerando lesões graves ou morte (crimes preterdoloso), outros são hediondos ou equiparados a hediondos, tais como o tráfico de drogas, a tortura e o terrorismo, recém tipificado na Lei n. 13.260, de 16 de março de 2016.

Neste sentido, podemos afirmar que 404 (68,7 %) dos crimes no Brasil, são susceptíveis de liberdade na esfera policial, o que certamente motivou a redução do encarceramento provisório identificado na pesquisa do Rio de Janeiro, mas que este número poderia ser maior, com a aprovação do projeto de Lei acima mencionado, ou mesmo um novo projeto de Lei, que incluísse os crimes que possuem pena superior a 4 anos, mas com pena mínima igual a 1 ano, abarcando por exemplo o crime de “Manobra fraudulenta do mercado de mobiliário”, previsto no art. 27 C, da Lei n. 6385/76 ou mesmo o crime de “Corrupção ativa em transação comercial internacional”, previsto no art. 327 B do Código Penal, ambos punidos com pena de 1 a 8 anos de reclusão. Sendo certo que nas demais hipóteses, no caso de crimes mais graves, autorizar o Delegado de Polícia analisar a possibilidade ou não de aplicação das medidas cautelares diversa da prisão, previstas no art. 319 do CP, de forma que assim, reduziria, e muito, a realização de audiência de custódia, que passaria ser a ultima ratio.

Assim, é possível concluir que as funções exercidas pelo delegado de polícia encontram não só amparo no Pacto Internacional Sobre Direitos Civis e Políticos e na Convenção Americana de Direitos Humanos, de forma que seria ele a outra autoridade habilitada por lei a tomar conhecimento da prisão e decidir sobre sua legalidade, concedendo ou não a liberdade provisória, com o arbitramento de fiança para os casos em que os requisitos legais fossem preenchidos. Dessa forma, a prisão cautelar seria uma exceção, e, consequentemente, haveria uma redução das audiências de custódia.

Importa ainda mencionar que a falta de defensores públicos no país como um todo, uma vez que pesquisas de 2013 revelam que em 72% das comarcas brasileiras não contam com Defensoria Pública[33], seria mais um motivo para ampliar as atribuições do delegado de polícia no tocante à concessão de liberdade provisória após a lavratura do auto de prisão em flagrante.

Assim, com base nos dados acima mencionados,  é possível concluir que a audiência de custódia como colocada hoje pela Resolução n. 213/2015 do CNJ, apesar de reduzir um pouco o encarceramento,  seu efeito será inexpressivo quanto à redução da população carcerária de presos provisórios no Brasil, mas que, do ponto de vista de garantias, é um instituto que surgiu para ficar, cabendo agora o legislador ordinário promover alterações no CPP, para reduzir a possibilidade de elas ocorrerem com a ampliação dos casos de liberdade provisória ainda na primeira fase da persecução penal, relativo aos crimes com pena mínima até um ano, independentemente da pena máxima, bem como os crimes que não sejam cometidos com violência ou grave ameaça à pessoa e não sejam rotulados de crimes hediondos ou equiparados a eles, pois assim, reduzirá o número de audiência de custódia, o número de presos provisórios, e consequentemente haverá uma redução dos gastos públicos.

5 CONCLUSÃO.

Vimos que a audiência de custódia é realidade no país, uma vez que já está implantada em todos Estados da federação, incluindo o Distrito Federal. Ela teve como pano de fundo o Pacto dos Direitos Civis e Políticos e a Convenção Interamericana de Direitos Humanos, instrumentos internacionais de direitos humanos, que na visão do Supremo Tribunal Federal ingressam na ordem jurídica com o status de norma supralegal, ou seja, acima da leio ordinária e abaixo da Constituição Federal. Apesar de referidas convenções não estabelecer o prazo de 24 horas para apresentação do preso a um juiz, o Supremo e o CNJ assim entenderam, cabendo à polícia judiciária se adequar para atender a Resolução n. 213/2015.

Apesar da justificativa de cumprimento dos tratados, o teor do julgamento das cautelares na ADPF n.347, foi possível constatar que a finalidade maior da implantação da audiência de custódia seria reduzir o número de presos provisórios no Brasil, cujo número se aproxima a 41%, o que, consequentemente desafogaria o sistema penitenciário brasileiro, que ocupa o quarto lugar no mundo entre os países que mais prendem pessoas.

Por outro lado, vimos que o legislador ordinário desde 1984 vem produzindo institutos penais e processuais penais visando diminuir o encarceramento, especialmente o provisório, tais como as penas restritivas de direitos, as medidas alternativas da Lei n. 9099/95 (composição, transação e suspensão condicional do processo), bem como, em 2011, a alteração no CPP, ampliando a possibilidade de o Delegado de Polícia arbitrar fiança, além da criação das medidas cautelares diversa da prisão, de forma que a intenção primeira seria tornar a prisão provisória como uma exceção, no entanto, conforme restou demonstrado na pesquisa realizada pela Associação pela Reforma Prisional (ARP) no estado do Rio de Janeiro, o que não seria diferente nos outros estados, constatou-se que mesmo com a Lei n. 12.403/11, a cultura enraizada nos atores da persecução penal, ainda é pela decretação da prisão preventiva, de forma que os efeitos da referida lei foram imperceptíveis.

Com as informações do mapa da audiência de custódia disponibilizadas no site do CNJ, foi possível perceber que haverá uma redução mediana de 50% na decretação de prisão preventiva, ou seja, em um primeiro momento haverá uma singela redução dos presos provisórios no Brasil como um todo, certamente, alguns Estados mais outros menos. Mas de qualquer forma, as informações disponíveis, não são suficientes para nortear uma política pública voltada à redução da criminalidade como um todo, bem como a redução da população carcerária no Brasil, especialmente os presos provisórios, pois não se sabe quais os crimes de maior incidência, que levam as pessoas ao cárcere provisoriamente. No entanto, indícios apontam para os crimes relacionados ao tráfico de drogas, tendo em vista a pesquisa do estado do Rio de Janeiro. São crimes e perigo abstrato, em regra sem violência ou grave ameaça à pessoa, mas pelo fato de serem equiparados a hediondos, os juízes e promotores, rejeitam a ideia de aplicação da liberdade provisória.

Verificou-se ainda que o sistema de persecução criminal no Brasil, conta com a figura do Delegado de Polícia, que é um profissional da área jurídica e que, entre as suas funções exerce algumas típicas de autoridade judicial, o que, em tese, demonstra que há um bis in idem no tocante à cautelaridade das pessoas presas, pois o Delegado, além de decretar a prisão em flagrante, também pode arbitrar fiança, bem como avaliar pela não decretação da prisão, quando verificar a falta dos requisitos legais, o que, em tese, demonstra que os diplomas internacionais não foram descumpridos com a falta da audiência de custódia, pois o Delegado figura no âmbito da persecução criminal como a “outra autoridade autorizada por lei a exercer funções judiciais”.

Também foi possível verificar, especialmente com base na pesquisa do Rios de Janeiro, que após a Lei n.  12.403/2011 houve um aumento na aplicação da fiança na esfera policial, mas infelizmente, esse aumento poderia ser maior, na medida em que existem muitos crimes no Brasil com pena mínima igual a um ano e pena máxima superior a 4 anos, o que em tese, comportaria a suspensão do processo do art. 89, do CP, não justificando a impossibilidade de concessão de fiança na esfera policial para essas hipóteses, que alcançaria crimes como estelionato e outros delitos sem violência ou grave ameaça à pessoa.

Certamente, uma nova alteração legislativa no sentido de ampliar as hipóteses de concessão de fiança na esfera policial, bem como a possibilidade de o Delegado aplicar as medidas provisórias diversas da prisão (art. 319, CPP), mudaria o quadro das prisões provisórias no Brasil, reduzindo ainda o número de audiência de custódia, cujas críticas negativas, decorrem da dificuldade da sua realização, seja por falta de pessoal, seja por falta de recursos financeiro, além, é claro, do curto prazo que foi estabelecido.

No tocante ao segundo fundamento da audiência de custódia, que seria identificar as hipóteses em que o preso foi torturado, a pesquisa mostrou-se ineficaz, tendo em vista a falta de informação oficial, no entanto, os poucos dados coletados no mapa da audiência de custódia do site do CNJ, nos revela que poucos são os casos de tortura policial durante a prisão, sendo certo que pessoas que praticam crimes tende a alegar que foram agredidas, o que é natural em uma ação policial, quando o autor resiste à prisão.

Por fim, espera-se que o Supremo Tribunal ao julgar em definitivo a ADPF n. 347, encontre o melhor caminho para minimizar os efeitos do estado de coisas inconstitucionais no sistema prisional brasileiro, ficando como sugestão o envio ao legislativo federal de proposta de ampliação das atribuições do Delegado de Polícia, no sentido de poder arbitrar fiança a um número maior de crimes, bem como aplicar as medidas cautelares diversa da prisão, o que reduziria a atividade jurisdicional com a audiência de custódia, reduziria em um patamar ainda maior o número de presos provisórios, e, consequentemente diminuirá os gastos públicos, seja com a realização da audiência de custódia, como também o custo diário de um preso provisório para os Estados e o Distrito Federal.

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